摘要

作者长沙市规划勘测设计研究院城乡规划编制中心主任工程师、所长邓方荣，长沙市委政策研究室主任段宁，长沙市规划勘测设计研究院城乡规划编制中心主任郑华，四川省国土空间规划研究院注册城乡规划师郑曼文在《规划师》年第20期撰文，推动空间治理现代化是当前我国国家治理体系现代化的重要内容，在生态文明建设纳入“两个一百年”奋斗目标的背景下，非建设用地的管控成为空间治理的核心内容和重要对象。文章探讨了非建设用地、城市非建设用地、非城市建设用地等概念，并结合长沙实际，论述了非集建区与以上概念的关系，并对“非集建区”的概念做了进一步的优化。在长沙市国土空间规划编制中，长沙市非集建区的空间规划管控体系为由总体规划和控制性规划组成的“两个层次”，以及由引导型规划和实施型规划组成的“两种类型”的管控体系。

[关键词]空间治理；非集中建设区；非城市建设用地；全域管控；长沙

[文章编号]-()20--08

[中图分类号]TU.11+3

[文献标识码]B

[引文格式]邓方荣，段宁，郑华，等．长沙非集中建设区空间规划编制体系探索[J]．规划师，(20)：37-44．

十九届三中全会强调推动国家治理的现代化和治理能力的现代化，落实到城乡规划建设方面则体现为空间治理体系现代化。在空间治理现代化和自然资源保护的推动下，非集中建设区(以下简称“非集建区”)的管控在我国空间治理体系中显得举足轻重。一是非集建区是现代化空间治理的主导对象和关键单元，空间治理的方向从开发建设转向以自然资源保护为约束的建设管控，决定了空间治理的主导对象从建设用地转向承载自然资源保护的非建设用地。二是非集建区管控是新时代空间治理的核心内容和难点，既要保护资源，又不能完全禁止建设，但建设行为应严格受到自然资源保护的约束，并为保护服务。非集建区将形成以非建设用地保护为主，建设开发性用地与之协调的用地管控体系。

非集建区是现代化空间治理的主要对象，非集建区的管控效果也将是检验空间治理现代化的重要指标。因此，在空间治理体系改革的当下，本文探索的非集建区规划管控体系，对于构建全域空间管控体系、完成空间治理现代化和推动生态文明建设具有较强的现实意义。

1研究范畴与概念界定

1.1空间治理的内涵

张京祥等人基于中国治理现代化的诸多研究认为，我国治理现代化的核心是建设有限但有效的政府，培育自主与自助的社会，完善自由但规范的市场秩序，弱化政府自上而下的管理，强化规制、协商、合作并存的新型治理方式，而空间治理是城乡规划的本质。城乡规划是一个多元利益互动、博弈的舞台，演绎着长远与眼前、效益与公平、局部与综合、个体与群体等诸多复杂作用的过程。因此，空间治理体系是空间规划编制与管控体系。

1.2非集建区的提出与概念界定

目前有关非集建区的研究尚少，我国对城市非建设区的研究集中在非城市建设用地、城乡非建设用地、非建设用地等方面。非集建区是顺应空间治理保护与发展要求，基于上述研究而提出的空间治理区域单元。

年，郭红雨认为城乡非建设用地是城市总体规划中确定的、规划期内不被用于城镇及乡村建设的用地，包括水域、耕地、园地、林地、牧草地、弃置地、露天矿用地，以及大型的城市绿地等。该概念侧重于生态维护，较为绝对地割裂了城市与乡村、建设用地与非建设用地，不适用于城乡系统视角的土地规划与管控。年，冯雨峰提出并界定了“非城市建设用地”的概念，其认为“非城市建设用地”是指城市总体规划所确定的、城市规划区范围内、在规划期内不被用于城市建设的用地。该论述与非集建区的概念较为相似。年，盛洪涛在“非建区”“非建设用地”“非城市建设用地”等研究的基础上，提出“非集中建设区”是为城市规划所确定的，在规划期内不被用于城市集中大规模建设的用地，主要包括城市规划所划定的集中建设区以外的禁止建设区、限制建设区，以及独立集镇、村庄及其他建设用地。也就是说，“非集中建设区”并不简单地等同于“非城市建设区”，而是包含了若干小规模岛状建设用地单元的更为广义的非建区。

本文较为认同盛洪涛等人提出的“非集建区”的概念，在其研究的基础上，结合长沙市研究实际情况，本文将“非集建区”定义为“城市规划所确定的、城市集中建设区(集中连片开发)范围之外的所有区域，包括山水等非建设用地、镇乡建设用地、村庄建设用地，以及景区设施、采矿等其他建设用地”。

“非集建区”的概念与“城市非建设用地”和“城乡非建设用地”具有较为紧密的联系，非集建区的提出能将城市非建设用地与城乡非建设用地统筹管控，符合新时期空间治理和城乡融合、乡村振兴的要求(图1)。

图1几个概念关系图

2各地区非集建区的管控实践及借鉴

2.1非集建区政策控制线管控实践

2.1.1国家“三线”划定与管控实践

年，原国家环境保护部颁布并调整了《生态保护红线划定指南》，台《生态保护红线管理办法(暂行)》，明确了生态保护红线的内涵与管理要求。年，原国土资源部、住建部共同开展了城市开发边界划定工作，选择了14个试点城市。年，原国土资源部开始在全国范围内划定永久基本农田。推进空间规划改革试点的城市，对“三线”与“三区”“三线”内部的空间关系展开了积极探索，尽管划定原则、管控要求不同，但是国家的“三线”工作，对于防止大城市摊大饼式发展、维护生态底线和保障国家粮食安全具有重要作用。

2.1.2地方生态控制线划定与管控实践

年，深圳率先开展城市基本生态控制区的规划编制及管理实践，无锡、广州、长沙、合肥、武汉等城市紧随其后。生态控制线的划定，进一步明确了城镇开发边界以外非建设用地的管控要求。各大城市分别从分类或分级的角度，通过颁布条例、管理办法，提出了非集建区的管控措施，如《深圳市基本生态控制线管理规定》《黄石市生态控制线管理条例》等。生态控制线的划定和立法管控，是地方政府主动对非城市建设用地管控底线的有效探索，使得非集建区的管控取得了较好效益。

2.2成都非建设用地管控实践

年，成都市完成了全国首个非建设用地规划——《成都市非建设用地规划》(图2)。自此，成都规划建设管理的重点逐渐从
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